Проводя исследование в Объединенных Арабских Эмиратах (ОАЭ) несколько лет назад, я услышал замечательную историю от молодого советника правительства. Как гражданин ОАЭ со степенью доктора философии. из ведущего университета США, у него были хорошие идеи о реформах. Но добиться того, чтобы эти идеи были услышаны, было сложно, отчасти из-за присутствия высокооплачиваемых иностранных экспертов на всех уровнях власти. Он дружил с одним из них, американским консультантом, который был частью команды, консультирующей министра правительства. За частной чашкой кофе консультант задал интересный вопрос, который коснулся сути дела.
Американец спросил: «Действительно, зачем я здесь?»
Консультант продолжил, отметив, что многие из его коллег просто говорили министру «то, что, по их мнению, он хочет услышать», и он беспокоился, что в результате они окажут незначительное положительное влияние. Поскольку он писал окончательный отчет с их рекомендациями, он сказал своему другу: «Ты знаешь больше о ситуации здесь и о том, что нужно. Почему бы вам не указать то, что, по вашему мнению, должно быть в нем, а я напишу краткое изложение?» Советник правительства ОАЭ все обдумал и пришел к выводу, что министр, вероятно, отнесется к предложениям по реформе более серьезно, если они исходят от ведущей консалтинговой фирмы, базирующейся на Западе. Таким образом, они работали вместе, сохраняя свое сотрудничество в секрете. Сообщается, что министр был очень доволен окончательным отчетом.
Эта история поднимает ряд провокационных вопросов помимо того, который первоначально задал американский консультант. Почему авторитарные правительства нанимают консультантов и других экспертов, особенно зарубежных? Рынок консалтинга в монархиях Персидского залива, например, вырос на 7% в 2017 году, до 2,8 млрд долларов. По данным Source Global Research, «результат изобилия и сложности амбициозных инициатив по изменению стал благом для консультантов в регионе, и почти каждая фирма извлекла выгоду и действительно стала полагаться на поток работы, который это генерирует». Далее, как воспринимают таких экспертов на местах? Действительно ли они улучшают процесс принятия государственных решений? И какие есть подводные камни, в том числе и этические?
Чтобы ответить на эти вопросы, я провел полевое исследование на Ближнем Востоке в течение 19 месяцев с 2009 по 2017 год. Основное внимание я уделял ОАЭ и другим монархиям Персидского залива, где работали эксперты крупных консалтинговых фирм и университеты, особенно базирующиеся на Западе, являются ключевыми консультантами. Исследование включало интервью с советниками-экспертами и представителями правящей элиты (включая одного правящего монарха), а также наблюдения во дворце за их взаимодействием друг с другом. Я также собрал качественные и экспериментальные данные о том, как граждане оценивают роль экспертов в правительстве. Взятые вместе, результаты позволяют сделать несколько выводов как о возможностях, так и о проблемах для экспертов, работающих в авторитарных режимах, и для реформистских правящих элит, которые заручаются их помощью.
Эксперты могут сыграть ценную роль, рационализируя процесс принятия решений на ранней стадии сбора разведданных Правящие элиты Персидского залива обычно говорят, что они уверены, что внешние эксперты предложат свежие перспективы и оживят усилия по проведению реформ. Это отражает давнее общепринятое мнение о пользе, которую могут предоставить эксперты, - убеждение, что они помогут рационализировать процесс принятия государственных решений благодаря своим знаниям и обучению.
Чтобы лучше понять роль экспертов, полезно рассмотреть три этапа принятия решений: интеллект, дизайн и выбор. На этапе разведки эксперты могут использовать знания, данные и опыт, поскольку они выявляют и исследуют политические проблемы. На этапе проектирования они могут применить свои знания для разработки, анализа и оценки альтернативных вариантов действий, в идеале с беспристрастностью, или, как назвал Фрэнсис Бэкон, «более сухой и чистый» свет. А на этапе выбора эксперты могут удержать лидеров от прихотей, импульсов и других предубеждений, гарантируя, что решения будут приниматься в результате надлежащего совещательного процесса после взвешивания «за» и «против» альтернатив..
Я обнаружил, что эксперты очень ценны, когда они только начинают работать над проектом, то есть на этапе разведки. На данный момент они новички на сцене и чувствуют себя относительно свободно, чтобы говорить правду властям. Они могут наблюдать то, чего не замечают правящие элиты, например, скрытые барьеры на пути к изменениям или возможности применять подходы, улучшающие аспекты управления и оказания услуг в других местах. Консультант по образованию в Кувейте, например, сказал: «Существует нереалистичное видение [в правящих кругах], что если изменить учебную программу в школах, то это автоматически означает, что ученики будут учиться лучше. Но [правители] теперь понимают, что этого недостаточно, и это не то осознание, к которому они пришли сами по себе - к этому их подтолкнули эксперты, затачивая, давая им исследования, доказательства, примеры того, что этого недостаточно..”
Но по мере того, как эксперты приспосабливаются к стимулам, коренящимся в авторитарной политической системе, они, как правило, избегают высказывать свое мнение, что делает их менее эффективными на этапах разработки и выбора решений. Making. В моем исследовании выявилась общая закономерность: чем дольше эксперты работали с правящими элитами над проектом, тем больше вероятность того, что они будут вовлечены в проблемные структуры стимулов, характерные для авторитарных режимов. Например, несмотря на первоначальные заверения в обратном, эксперты считают, что их легко и произвольно увольняют с ограниченными возможностями для возмещения ущерба. Иностранные специалисты особенно уязвимы, потому что их могут депортировать вместе с семьями. Многие также узнают, что они соревнуются в политически непрозрачной атмосфере, характеризующейся интенсивным соперничеством и высокой текучестью кадров, с столь же конкурентоспособными правящими элитами, которые приходят, вооруженные собственными группами экспертов, для решения сходных проблем. Они опасаются, что их могут использовать как удобных козлов отпущения, когда что-то пойдет не так.
Сталкиваясь с неопределенностью и опасениями по поводу гарантий занятости, многие консультанты больше беспокоятся о сохранении своего статуса - например, о продлении контрактов, - чем о том, чтобы сообщить начальству неудобную правду. Как объяснил саудовский бизнес-девелопер: «[Эксперты] высказывают свое мнение в первый же день, а потом им говорят: „Нет, мы хотим сделать это таким образом“, после чего они молчат и делают то, что им говорят. Они знают, что кто-то другой придет и займет их место, если они этого не сделают».
Когда эксперты уклоняются от выражения своего истинного мнения и не могут умерить амбиции правящих элит, последние остаются с нереалистичными, а иногда и фантастическими представлениями о том, как много можно сделать за короткий промежуток времени - далекий от рационального исход. Хорошим примером этой динамики является торг по таймфреймам. Эксперты предлагают разумные сроки реформы, но тогда правящие элиты требуют, чтобы дело шло быстрее. Эксперты немного возражают, но в конечном итоге соглашаются, несмотря на личные опасения. Как вспоминал эксперт в Катаре: «Мне нравится думать, что я в своей обычной беседе один на один с Ее Высочеством давала Ее Высочеству реалистичную оценку того, как идут дела, пытаясь отодвинуть график. Но в какой-то момент вы у них работаете. Что вы делаете, когда они говорят: «Нет, нет, мне это нужно этим летом»?» В результате сроки могут оказаться нереалистичными, а реформы могут провалиться.
Эксперты также могут оказывать непреднамеренное влияние на легитимность. Традиционное представление об экспертах в политике предполагает не только то, что эксперты рационализируют процесс принятия государственных решений, но также и то, что они придают легитимность, а это означает, что общественность с большей вероятностью поддержит правительственные инициативы, когда в них участвуют эксперты с соответствующими знаниями, подготовкой и опытом. В Персидском заливе и эксперты, и правящие элиты склонны мыслить в этом технократическом ключе. Некоторые эксперты даже опасаются, что их завербовали исключительно для придания легитимности и укрепления режима.
Но точно не известно, как именно эксперты влияют на поддержку населения в различных политических контекстах. Три эксперимента, которые я провел в Кувейте в местных университетах, в которых участвовало 648 студентов, показывают, что эксперты не только не придают легитимности, но и могут иметь противоположный эффект.
В моем первом эксперименте испытуемые читали пародийную газетную статью о гипотетической реформе, которую начали кувейтские лидеры. Реформа заключалась в улучшении образования или инфраструктуры, в зависимости от условий эксперимента, в которые случайным образом был назначен субъект. Субъекты также были случайным образом распределены в группу «эксперты» или «без экспертов». Таким образом, примерно для половины из них в статье отмечалось, что помощь в проведении реформы будет оказывать группа международных экспертов, и подчеркивались их полномочия и опыт. Что касается другой половины, то в статье не упоминалось о каком-либо участии экспертов.
Результаты показали, что участие экспертов привело к значительному снижению легитимности нескольких показателей концепции. Например, испытуемые, прочитавшие о привлечении экспертов, были менее склонны поддерживать реформу, независимо от цели реформы. И они также проявляли меньше патриотизма, предполагая, что любое напоминание об участии международных экспертов заставило их меньше гордиться своей страной.
Однако эксперты также могут вселить оптимизм в отношении научно-технического прогресса Не все результаты были негативными с точки зрения экспертов. Те, кто читал о реформах с помощью экспертов, проявляли значительно больший оптимизм в отношении научно-технического прогресса в целом и способности человека решать серьезные проблемы. Эти результаты свидетельствуют о том, что эксперты и правящие элиты правы, полагая, что граждане ценят опыт в целом. Таким образом, хотя эксперты могут и не купить легитимность конкретной реформы, они могут вселить некоторую степень оптимизма в отношении прогресса в целом, что может оказаться полезным для обеспечения поддержки реформы в долгосрочной перспективе.
Гражданство экспертов и время, которое они проводят в стране, также могут влиять на то, как они будут восприниматься Мои следующие два эксперимента также в Кувейте изучали, какие факторы могут влиять на то, узаконивают или делегитимизируют эксперты проекты в авторитарных режимах. Второе исследование варьировало национальность экспертов, описанных в имитационной газетной статье. Испытуемым случайным образом давали прочитать о реформе инфраструктуры, в которой участвовали американские, китайские или кувейтские эксперты.
Результаты показали, что национальность может иметь большое значение: когда были привлечены американские эксперты, испытуемые меньше всего поддерживали реформу. И хотя можно было бы ожидать, что кувейтские подданные будут с большим энтузиазмом относиться к реформе, когда к ней привлекаются кувейтские эксперты, это было не так - они с таким же энтузиазмом относились и к китайским экспертам. Одна из возможностей заключается в том, что испытуемые больше знакомы с американскими и другими западными экспертами, на которых их лидеры чаще всего полагаются, и поэтому обвиняют их в неудачных попытках реформ в прошлом.
В моем третьем исследовании изучалась продолжительность времени, которое эксперты проводят в стране. Испытуемые снова читали имитацию газетной статьи о крупной реформе, с той лишь разницей, что группа международных экспертов описывалась как краткосрочная (прибывшая вчера) или долгосрочная (живущая и работающая в Кувейте в течение 10 лет ). Результаты выявили сильное и последовательное преимущество легитимности для долгосрочных экспертов. Субъекты больше поддерживали реформу, были более уверены в ее успехе и были более уверены в самих экспертах, когда эксперты описывались как долгосрочные. Они также были значительно более оптимистичны в отношении научно-технического прогресса в целом.
В целом, мое исследование выявляет серьезные ловушки для экспертов, особенно иностранных, когда они работают в авторитарных режимах. Они не всегда наиболее эффективно рационализируют процесс принятия государственных решений; и при этом они не обязательно придают легитимность. В обоих случаях их работа может иметь неприятные последствия, делая реформы менее рациональными и менее легитимными, даже если у экспертов самые лучшие намерения.
Итак, да, советник правительства ОАЭ и его друг-консультант, упомянутые в начале этой статьи, были правы, задавая более глубокие вопросы о характере своей работы. И, безусловно, знание дополнительных сведений о подводных камнях может помочь экспертам избежать их в будущем. Но какие еще меры могли принять эксперты?
Во-первых, они, возможно, захотят сосредоточить свои усилия на ранних стадиях разведки проектов, которым они помогают. Они также должны проявлять большую готовность уйти, когда они начинают чувствовать себя в ловушке структур стимулирования, типичных для авторитарных режимов, которые могут препятствовать критике.
Экспертное сообщество в целом также должно повысить прозрачность того, что они на самом деле делают в авторитарных режимах, включая как положительные результаты их работы, так и препятствия и проблемы, с которыми они сталкиваются. Это позволило бы ученым более систематически оценивать роль экспертов, чтобы у нас было более полное представление о том, какие виды вмешательства, скорее всего, приведут к успеху в улучшении управления и повседневной жизни граждан, живущих в условиях авторитаризма. Хотя консалтинговые фирмы часто проводят такие исследования на себе, этого недостаточно из-за присущих им конфликтов интересов; необходимы независимые оценки.
Наконец, как советует Майкл Познер из Школы бизнеса Стерна при Нью-Йоркском университете, консалтинговые компании должны также разработать общие рекомендации относительно того, когда им следует заключать контракты с авторитарными режимами, а когда они должны отказываться от таких контрактов. Это помогло бы экспертам избежать этической дилеммы «двойного использования», когда предоставленный ими опыт затем используется автократами для осуществления репрессий и потенциального нарушения прав человека. Например, экспертам может быть лучше сосредоточить свои усилия на секторах хлеба с маслом, таких как здравоохранение, инфраструктура и образование, а не на секторах, связанных с репрессивными возможностями авторитарных режимов, таких как внутренняя безопасность и слежка. Это помогло бы экспертам максимизировать свой потенциал, чтобы добиться положительных результатов благодаря знаниям, обучению и опыту, которые они могут использовать в любой политической системе.